风险管理理论是指经济单位对风险进行识别、衡量、分析，并在此基础上有效地处置风险，以最低成本实现最大安全保障的科学管理方法。将风险管理引入税收征管体系，是一种全新的管理方式。引入税收风险管理理念，建立健全科学、严密、有效的税收风险管理系统，对当前和潜在的税收风险进行确认并实施有效的控制，变事后处理为事前、事中预警控制，科学地监测和有效地防范、化解税收风险，实现税收管理效能的最大化，不断提高税收管理的水平和质量，是今后税收征管工作的发展方向。
一、风险管理理论与税收风险管理
人们在一切社会经济活动中，面临着种种风险。从总体上看，风险是一种客观存在，是不可避免的，而且，在一定的条件下还有某些规律性。因此，人们只能把风险缩减到最小的程度，而不可能将其完全消除。这就要求社会经济各部门、各行业主动地认识风险，积极管理风险，有效地控制风险，把风险减至最小的程度，以保证社会生产和人民生活的正常运行。
风险管理是20世纪初兴起的研究风险发生规律和风险控制技术的一门新兴管理学科。随着社会经济的发展，风险管理的作用已日显突出，风险管理的理念已扩展到众多的政治经济领域，具有关统计资料显示，目前全球“经济合作与发展组织”国家中，已有超过2/3的国家实行了税收风险管理。根据风险管理理论，我们可以把税收风险定义为国家在组织税收收入过程中由于税收制度和征税手段本身的缺陷以及各种经济因素的不确定性造成税收损失和困难的可能性。税收风险是征纳双方博弈的产物，所以税收风险一方面来自于作为纳税主体的纳税过程中，另一方面发生于代表国家行使征税权的征税主体征税过程中。纳税和征税的博弈，给征纳双方都留存有一定的“寻租空间”，从而使税收风险发生的概率越来越大。
二、税收征管体系中存在的主要风险及存在问题
（一）税源管理风险
首先，在各地税务机关中，以税收任务完成情况论英雄的观念还很普遍。在执法理念上，还没有完成由收入任务型逐步向税源管理型的转变。在各地税务机关制定的考核目标中，还没有把税源管理质量的高低作为评判征管质量的主要标准。这种现状造成的后果是：税源丰裕的地区，税收任务很容易完成，大量税收不征少征，形成了税源的大量流失；而税源贫瘠的地区，靠现有的税源无法完成任务，被迫“拉税”，竭泽而渔，严重扰乱了税收秩序。无论少征、不征或多征税收，都是对税基的严重侵蚀，都在客观上为地方政府的“税收寻租”提供了“温床”。
其次，信息不对称使税源监控乏力，形成了税源管理的高风险。税源管理实质上就是一个社会综合治税的过程，需要社会各个职能部门的配合、监控和信息共享，比如对土地使用税税源的管理，国土部门提供的信息是最真实的；对房地产开发的税源管理，房产管理部门的监控是最有效的；地税部门对城建税税源的管理，如果全面取得国税部门征收增值税、消费税的信息，则完全可以组织税源的足额入库；再如车船税的税源管理，假如没有公安、交通、海事、保险等部门的联合控管，仅靠税务机关单兵作战，根本无法有效堵塞税源的流失。税务机关在实际的税源管理过程中，如果能和社会各个职能部门实现真正意义上的信息资源共享，则可以将税收风险控制到最低。但现实情况是，各职能管理部门受部门利益的驱动，不可能将自己的信息资源同第三者完全共享，而税务机关因缺乏必要的手段和措施及部门配合，不能准确获取纳税人的经营行为及纳税义务等方面的信息。由于受各种利益因素的驱动，目前我国纳税人的财务核算成果在一定程度上受人为控制，存在经营指标虚假、资金体外循环，隐瞒销售收入，计税依据失真等现象，致使很多税源在生产、销售等诸多环节中被转移或隐匿，税务机关在日常征管和稽查时难以从账目上发现问题，造成了税源的严重流失。
第三，税务机关管理缺位造成税源失控，形成税源管理的高风险。目前税务机关虽然推行了税收管理员制度，要求对税源实行科学化精细化管理，但由于在现实征管中存在的信息不对称问题，再加上宏观上部门之间的机制性失控，形成了一部分税源管理的“瓶颈”和“盲区”，比如对常年亏损的企业、长期零申报的纳税人，无疑存在着税收风险，但税务机关如何去评判此类的风险，如何估测可能对税收造成的损失程度，缺乏科学的风险指标；即使当前的税收风险得到了确认，但税务机关仍缺少一个科学的风险评价体系，以激励或惩戒税收管理员，评价税收管理员对风险消除的程度。缺少风险评价机制，税收管理员的工作绩效得不到考核确认，就实现不了税源管理的最大安全保障。
（二）税收执法风险
近年来，随着税收征管的科学化、精细化、规范化逐步深入，税收执法的手段也日益深化和完善，同时也加大了税收执法的风险。税收执法风险实质上是一种法律风险，特别是工作在第一线的基层税务干部，面对复杂的征纳关系，繁多的执法环节，日益完善的税收法律、法规，加之风险防范意识不强，从而导致执法风险连年增加。主要问题出现在：
1．风险管理意识相对不足。税收执法检查、税收执法责任制等基本上属于事后监控，对执法风险缺乏系统地、定时地事前尤其是事中的风险控制，不能从根本上防范重大风险以及其所带来的损失。
2．监控管理链的脱节。在制度设计中，注重了责任的分解，将绝大多数责任风险都由基层一线干部承担，而忽视了对领导层以及税务机关本身应承担风险责任的落实，因而形成监控管理链的脱节。
3．风险管理缺乏充分的信息支持。以往所采取的控制方式主要以人工为主或人机结合，对于具体风险，缺乏量化和信息化的数据支持，不能从数据分析应用的视角建立必要的风险预警、评估及控制机制，使得目前我们的风险控制能力偏低。
三、运用风险管理理论完善税收征管体制
（一）转变观念，提高风险意识
就纳税人而言，在实现自己利益最大化的“道路”上，往往采取不计较任何风险希望以最快的方式获得回报，以侥幸的心态对待税收风险。而税务机关在风险意识上，则过多地从规避执法责任方面考虑税收风险，错误地把规避执法责任作为税收风险管理的目标，没有将实现税收管理目标，即最大限度地实现税收征收率的最大化，减少税收流失作为税收风险管理的目标。在这种认识的指导下，税收风险管理重点放在对内监控上，而对纳税人没有建立一个长期防范税收风险策略，对税收风险缺乏系统地、定时地评估，缺少积极主动的风险管理机制，不能从根本上防范风险以及其所带来的损失。以致重大偷税骗税、虚开增值税专用发票、行业性或地区性税收流失，以及税务机关和税务人员重大工作失职等案件不能得到有效遏制。
（二）加强合作，实现信息共享
信息是实施风险管理的前提和基础，没有信息也就无法作出税收风险评估，不完整或失真的税收信息直接影响税收风险管理的效率。税收风险评估的第一步工作是根据税收风险管理业务需求对纳税人有关信息进行采集，信息来源于外部和内部，对收集的信息要充分利用现有的数据发布平台，实现信息共享。一是收集内部信息：主要是企业申报信息和税收管理员管理过程中收集和采集的信息。二是收集外部信息：主要是与纳税有关部门的信息，如海关、银行、国税、工商以及其他经济管理职能部门。三是收集风险管理典型案例：主要是由于风险失控导致税收流失的案例以及通过风险管理减少税收流失的案例，通过典型案例，收集税收风险管理的重点。
（三）加强征管，建立分类管理
税收管理部门和风险评估人员在对各类信息进行详细分析的基础上，按行业对企业风险程度的高低进行分类、分级，对不同层次的纳税人应采取不同的管理方法。对广泛守法的纳税人，推行自我管理，建立自我评估机制，税源管理部门和税收管理员对其进行简单的监督和观察；对偶尔不守法的纳税人采取加强纳税管理性辅导和评估相结合的管理方法，督促其提高税收风险意识和纠正潜在的税收风险；对经常抵触税法、不守法的纳税人，则要采用重点管理控制、纳税评估、稽查和移送法办等措施。
（四）完善管理，强化内部控制
一是建立内控岗位授权制度：对内控所涉及的各岗位明确规定授权的对象、条件、范围和额度等，任何组织和个人不得超越授权做出风险性决定。二是建立内控报告制度：明确规定报告人与接受报告人，报告的时间、内容、频率、传递路线、负责处理报告的部门和人员等。三是建立内控责任制度：按照权利、义务和责任相统一的原则，明确规定各有关部门和业务单位、岗位、人员应负的责任和奖惩制度。四是建立内控考核评价制度。把各业务单位风险管理执行情况与绩效薪酬挂钩等。
（五）规避风险，建立预警系统
要进行税收管理风险评估必须要有“参照物”和分析模型，也就是预警系统。要对税收风险进行因素分析，系统的梳理税收的风险要素、风险环节、风险行业、风险区域、风险时期和风险来源，找准风险控制点，就必须要建立预警机制和预警指标体系，提高风险评估和认定的准确性，才能使税源管理部门和税收管理员对税收风险实施有效的控制，卓有成效地开展税收分析、纳税评估工作，以提高税收风险预警与控制能力。
