常州市税务协会税收调研课题组
【内容提要】纳税人权益保护是税务机关的法定义务，也是税务机关优化纳税服务体系的一个重要方面，是税务机关必须高度重视和深入探索的永恒课题。本文试从纳税人权益保护现状，深入分析征纳双方维权过程存在的矛盾及成因，从而形成纳税人权益维护的有效建议和对策。
【关键词】纳税人 权益保护 现状及对策
纳税人是我国税收法律关系的纳税主体，是国家财政的主要承担者。税收法治进展是否良好，国家财政收支运行是否稳健，与纳税人的权利是否获得有效保护，义务是否得到切实履行，有着密不可分的联系。长期以来，我国对纳税人问题的研究，局限于纳税人的税收负担和履行纳税义务等方面，忽视了对纳税人权利的研究，以致在税收实践中形成了根深蒂固的“纳税人只有纳税义务”的税收观念，一定程度上制约了我国依法治税的进程。去年,国税总局发布了《关于纳税人权利与义务的公告》，原来散布在我国税收征管法和相关税收法律、行政法规中的有关纳税人权利和义务得到了进一步明确。然而，纳税人的合法权益能否得到正确、及时、全面的解读、运用和保护，需要税务机关和纳税人通过长期的协同努力来予以实现。
一、当前纳税人涉税权益保护的现状分析
纳税人权益是指纳税人根据法律、行政法规的确认和规定，在履行其应尽的纳税义务过程中，可以依法作出一定行为或不作出一定行为，以及要求征税机关作出某种行为或抑制某种行为，从而实现自身的合法权益。简而言之，纳税人权益是指纳税人涉税过程中所享有的权利和利益。
（一）维护纳税人权益的本质及内涵
“维权”是一个诚信概念，所有民主国家都将法律援助或法律救济视为依法行政的必要内容。究其理论依据，权利源自法律的公平，既然公民有依法履行义务的责任，按照权利与义务对等原则，国家就要保护公民的合法权益。公平与正义，是构建社会主义和谐社会的基本要件，早在春秋时期的典籍《论语·季氏》中就曾记载了孔子“不患寡而患不均”之说，其内涵是将公平和正义看作是国泰民安的基础。
（二）维护纳税人权益的重要意义
20世纪80年代，许多国家制定了“纳税人宪章”、发表了“纳税人权利宣言”，提出了“为纳税人服务”口号，并采取行动切实维护纳税人权益。国际上通行的“效率公平原则、社会契约理论、税收遵从理论、公共财政理论、新公共管理理论”，成为纳税服务的法理基础。2010年3月5日温家宝总理在《政府工作报告》中指出，“要以转变职能为核心，深化行政管理体制改革，大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务，维护社会公平正义。”在这样的大背景下，国税总局在《全国税务系统2010—2012年纳税服务工作规划》中就纳税人权益提出“通过切实保障纳税人税前、税中、税后权益和及时满足纳税人合理需求，保护纳税人合法权益，营造公平、公正、和谐的税收环境”。
（三）当前纳税人权益保护的实际情况
围绕纳税人权益保护主题，各级税务机关通过一系列努力，推动落实权益保护工作开展。
1、坚持依法治税，从夯实基础为纳税人实现维权
规范执法是对纳税人权益的最好保护。近年来，各级地税机关采取一系列有效措施切实提高地税法治水平：在组织收入过程中严格遵守组织收入工作原则，坚决做到“依法征税，应收尽收，坚决制止和防止越权减免税”；加强学习税法及相关法律、法规，开展法制教育培训；落实税收任务目标管理责任、税收管理员工作等一系列制度，确保税收执法权在法治的轨道上正确运行。
2、推进政务公开，从阳光操作为纳税人实现维权
大力推行政务公开，坚持文明办税公开的制度，通过在办税服务厅设置公开栏、电子显示屏，公开岗位职责、税收法规等事项；成立评税定税小组，实行“阳光评税”，接受纳税人和社会各界监督。近年来，常州市地方税务局依托门户网站、12366纳税服务热线、办税服务厅以及“纳税人之家”四大平台，不断推进政务公开，信息公开力度不断加大。
图1 2005-2009年政务公开信息件数
从近五年来采集的数据来看，该局纳税人对政务公务公开满意度曾逐步增长趋势。具体参见图2。
图2 政务公开满意度
3、强化税法宣传，从保障知情权为纳税人实现维权
建立全方位、立体化的税法宣传格局，围绕税收宣传主题，突出针对性和实效性，帮助纳税人提高对税收政策的理解和运用能力，引导纳税人正确行使权利、履行义务，实现和保障纳税人的知情权。
4、优化服务举措，从提升服务质效为纳税人实现维权
开展“一站式”服务，通过窗口统一受理、内部流转，简化办事手续，方便了纳税人；推广“网上申报”系统，扩大“网上办税”的功能和范围，纳税人足不出户就可办理好纳税申报；推行“同城通办”“行政审批制度改革”“免填单”等征管改革和服务举措。
5、落实优惠政策，从助推发展为纳税人实现维权
为保证税收优惠政策落实到位，实行减免税集体审议制、责任追究制和税收优惠政策落实情况“回头看”等一系列制度，要求每一条税收优惠政策都必须落实到每一户符合享受条件的纳税人。通过税收减免，切实保障纳税人的合法权益。
2010年，常州地税局依托全市78家“纳税人之家”对辖区纳税人开展了问卷调查。内容涉及办税公开、维权途径、税收执法等8大类，调查问卷向辖区3208户企业发放。。
从反馈情况看，有48%的纳税人对自身权益认识模糊、了解不够；55%的纳税人认为公正执法和税法宣传是他们最为关注的内容；48%的纳税人认为最需要获得的是个性化、专业化的纳税服务；76%的纳税人认为税务机关需要精简流程、规范管理以及提高效率；38%的纳税人认为税务干部要加强素质提升和廉洁自律行为；95%的纳税人对税务机关的执法服务质量表示基本满意或满意。
图3 纳税人自身权益认知度
图4 纳税人需求分布图
二、纳税人涉税权益保护存在的问题及成因
尽管国家从立法上，在《税收征管法》中明确赋予了纳税人多项权利；从行政上，税务机关通过开展税法咨询、集中办税、规范税收执法等措施，来保障纳税人的知情权、监督权、陈述与申诉权等权益，但是受观念、习惯、体制等诸多因素影响，在纳税人权益保护方面仍然存在诸多不足，主要表现在以下几个方面：
（一）初步建构了纳税人权益法律保护制度，但没有形成一个完整的体系
同世界发达国家相比，我们还没有建构一个健全、完整的法律制度体系。作为国家根本大法的宪法，在第56条只规定公民有依法纳税的义务，而在同一章中的第42条、第46条却分别了规定了公民有劳动、有受教育的权利和义务，没有体现出对纳税人权利的保护；现行税收征管法，虽然规定了“保护纳税人合法权益”的条款，但总体上仍是倾向于对行政机关权益和权力动作的满足，忽视对纳税人正当程序权的界定和保障。
（二）传统因素和现实影响使纳税人维权意识不强
权益意识的强弱，受传统文化和价值取向的影响。中国传统文化和社会价值取向强调个人对社会所承担的责任和义务，强调集体利益，不重视社会对个人权益的确认和保护，纳税人权益意识长期处于抑制状态。多年来我国一直注重“纳税人义务宣传”，纳税人权利意识淡薄。使得一些纳税人对税务部门敬而远之，还有一些纳税人对税务部门的意见和要求言听计从，而不管这些要求是否合法。
（三）纳税人税收负担不公平现象难以完全消除
从执法意识来看，尽管一再强调“应收尽收，坚决不收过头税”的组织收入原则，但在实际工作中，寅吃卯粮现象难以根本杜绝，纳税人减、免、退税的权益难以全面保障。从执法环境来看，一些地方政府从局部利益出发，实行地方保护主义，影响执法的公正性。从执法人员的素质来看，工作方法和手段仍然粗放。
（四）纳税人的税收遵从成本较高
尽管近年来在简化办税流程、减少纳税人多头跑多次找等方面采取了不少改革措施，但“管理控制型”的痕迹仍比较明显，出台的征管措施比较频繁。发票管理、一般纳税人管理、税收优惠管理等方面都不断加大力度，在加强征管的同时，也加大了纳税人履行税收义务的负担。此外，税法的专业性、技术性、复杂性和多变性特征，也加大了纳税人税收遵从成本。
（五）涉及纳税人的隐私和商业秘密信息保护制度不健全
国税总局虽出台了《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》，但是如何建立包括查询权限、查询途径、查询记录、查询跟踪管理等内容，防止信息被超范围、超权限使用甚至是泄密的制度，还需要制定具体的落实制度。
（六）纳税人现有权益易被执法部门损害
主要体现在以下几方面：一是自由裁量权过大。执法过程中，行政处罚幅度、选择行为方式、对事实性质认定、决定是否执行等方面，容易造成自由裁量权滥用。二是政策解释有偏差。政府的税收目标一般是在税制既定的前提下追求税收收入最大化，税务机关在具体解释政策中，自觉或不自觉地采取对税务机关有利的解释。三是强势执法习惯。税收的强制性和无偿性，决定了税务机关在执法过程中居于强势地位，管理与被管理者的关系难以改变。四是税收知识信息不对称。由于税收政策的复杂多变和税收业务的专业性，造成了征纳双方信息不对称，也是纳税人维权面临的难点和问题。
三、保护纳税人涉税权益的建议及对策
按照国税总局最新发布的纳税人权利规定，纳税人享有知情权等14项权利，这些权利要得到有效保障，归纳起来需要实现低纳税遵从成本、公平合理的税收负担、自身隐私不受侵犯、维权渠道畅通、自身发展的社会环境良好等方面。
（一）当前纳税人关注的涉税权益分析
2009年11月，国家税务总局发布了《关于纳税人权利与义务的公告》，全面、系统地告知了纳税人拥有的14项权利与10项义务。应该说，这是一场思想观念上的变革。为全面了解纳税人对自身权益重要性的认识，今年税宣月期间，常州地税采取召开座谈会、调查访问等形式，开展调查研究。从反馈情况看，有72.15%的纳税人最关注知情权；其次是税收监督权，占16.55%；税收救济权占11.2%，这些反映了纳税人对维护自身权益的迫切需求以及对不同权益的重视程度。
（二）不同视角下维护纳税人权益的建议及对策
根据以上分析，我们将从当前纳税人权益关注的重点入手，基于以下几个视角，系统设计权益维护对策。
1、以强化理念为先导，实现征纳双方权益保护理念和谐统一
随着WTO规则的逐步深入和社会主义市场经济的快速发展,“征纳双方法律地位不平等”的传统观念必须抛弃，征纳双方的关系应当建立在互相平等、尊重、诚信的基础上，税收法律关系要始终体现平等的观念。税务人员要树立为纳税人服务的思想，把纳税人看成自己的顾客，热情、高效地为纳税人服务；作为纳税主体的纳税人本身要提高维权意识，主动学习税法知识，了解纳税人的权利和义务，做到知法、懂法、守法，依法纳税、依法维权。只有征纳双方共同努力，才能建立和谐共赢的征纳关系，纳税人的权益才能得到更好维护。
2、以制度建设为基础，确保纳税人权益维护工作有章可循
世界各国特别是经济发达国家，都有在立法保护纳税人权利的基础上，通过各种制度规范来细化对纳税人保护的规定，可结合自身权益保护情况，加以借鉴、引用和推进。首先，可尝试引入提供情报制度。事实上，对纳税人要求提供情报的权利，各国采取了相应制度。如在OECD成员国中，所有国家都向纳税人提供完成纳税申报表的方法、税收减免制度的利用方法以及税收制度如何发挥作用等；约半数国家编写了面向学校的特殊教材，并向纳税人阐明税金的用途。其次，可建立健全税收诉讼制度。再次，可实施税务情报保护制度。OECD成员国中，有7个国家可向负责社会保障的行政部门提供纳税人的情报，14个国家可在一定条件下向其他法律机构及政府机构提供纳税人情报资料。
3、以构建框架为抓手，力促纳税人维权组织体系科学推进
一是推动纳税人维权组织的建立。针对当前出现的纳税人维权中心、纳税人行业协会、税收志愿者协会等社会维权组织，作为税务部门，可从维权服务的角度，对其实施扶持，为纳税人权利的争取、扩展和维护提供有力的组织支撑。二是推动发展专业化服务。积极发挥税务中介作用。当前，应从政策上鼓励中介组织发展，支持纳税人自愿寻求税务代理服务；加强对税务中介机构的监督指导。三是完善工作流程和规范内容。建立起规范操作的准则与标准，如税收宣传、税收咨询、税收辅导等各类涉税事项，通过明确标准、过程控制，确保权益保护工作依法、按规章作业。四是健全运作机制和保障体系。权益保护工作要立足制度的执行、督促、检查与评价。从内、外两个层面进行控制，如：对内建立健全执行体系、督导体系、考评体系，对外建立健全综治机制、评价机制、反馈机制等。
4、以载体建设为依托，营造维权渠道多样化、维权服务立体化格局
一是建设以办税服务厅为阵地的即时维权服务平台。通过合理设置窗口，改单一业务窗口为综合服务窗口，增设办税大厅即时申诉渠道，设置维权服务窗口，让纳税人问题得到及时、快速的解决，保障其合法权利。二是建设以“纳税人维权服务中心”为主体的专职维权服务平台。引导纳税人正确行使税法赋予的权利，协调处理税务部门与纳税人之间的纠纷，发挥桥梁与纽带作用。三是建设以“纳税人之家”为载体的综合维权服务平台。通过充分宣传，吸引更多的纳税人参与到活动中来，更好的发挥出“纳税人之家”的维权吸引力、社会影响力。四是建设以信息技术为依托的便捷式维权服务平台。充分发挥地税网站的维权作用，积极推进政务信息网上公开，实现与纳税人的交流互动和实时服务；强化“12366”功能定位，使其在体现咨询服务功能的基础上，更体现纳税人意见收集和反馈的功能。五是建设以部门联动为特征的集合式维权服务平台。对内，维权服务中心要围绕纳税服务的职能定位，牵头组织税务机关各部门和相关单位，定期或不定期举办各类维权服务活动。对外，要积极同当地工商联、行会、相关中介组织协会等加强联系和合作，设立维权服务联系点，形成部门内部、部门之间的联动维权服务体系。
5、以减负增效为方向，实现纳税遵从成本最小化、服务满意最大化目标
降低税收遵从成本可以从简化涉税流程、提供便捷信息服务、规范服务形式等方面来进行设计。一是以强化纳税服务为目的，结合信息化时期信息管税的思路，遵循风险管理理念，按照规范、便利、低成本原则，实施新一轮的税收业务流程再造。在现有征管查流程的基础上，将税源管理的职能向征与查剥离，进一步拓展办税服务厅与稽查环节职能，并在风险管理理念的指导下成立风险信息处理中心。二是以信息化为依托，建立办税、咨询服务的便捷快速通道。逐步拓展推行电子发票、网上审批等办税功能，达到基本实现办税、咨询的足不出户。依托网站、移动通讯等信息手段，税前，为纳税人提供公告，查询、咨询、提醒等服务；税中，让纳税人能够更方便、更准确、更快捷地办理税务登记、纳税申报等涉税事项；税后，为纳税人投诉举报、争议仲裁提供方便快捷的渠道。
6、以保护隐私为前提，确保纳税人商业秘密和个人隐私安全。
一是规范涉税信息的采集、存储和使用。按照总局《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》的要求，合理划分纳税人信息采集范围，对守法纳税人的信息采集坚持从简原则，限制过度信息采集。二是完善增强信息系统保密性的管理机制。建立纳税人商业保密和个人隐私专项安全机制。通过对各类信息系统进行整合，合理划分纳税人应保密的数据流和税务机关征收管理的数据流，建立纳税人保密类和税务机关征收类的数据管理机制，保障涉及纳税人商业秘密和个人隐私数据的安全。三是针对热点、高发的涉及纳税人隐私和秘密的犯罪，强化内外协作、实施严厉打击。针对当前高发的涉及纳税人隐私和秘密的诈骗或犯罪行为，内外协作，严厉打击，增强对涉及纳税人隐私犯罪的威慑力。
7、以贯彻执行为重点，实现权益维护内外兼管、征纳互动的和谐局面。
通过考评与监管，对纳税人权益维护工作的各个节点，进行全程控制。从内部而言，迅速建立内部考评机制，提高维权实效。从评价主体、内容、标准、制约机制等方面形成制度化的评价体系，使评价工作有据可依。建立纳税人权益保护的评价标准，在权益保护的持续性上设置考评指标，如阶段性目标的落实完成情况、权益保护工作的宣传频率、权益保护工作的范围等；在权益保护的有效性上设置考评指标，如纳税人的诚信指数、满意指数。在权益保护的实时性上设置考评指标，如：对纳税人涉税审批事项、咨询事项等工作，明确受理、流转、答复时间。从外部来说，要建设全方位的监管机制。一是加强纳税人权益保护的法制监管。在法律、行政法规对纳税人权利保护尚不完善的情况下，税务部门可以通过制定纳税人权利保护的规章，统一规范全国税务机关的纳税人权利保护工作。二是加强纳税人权益保护的社会公众监管。切实发挥好社会公众、纳税人对税务机关保护纳税人权益工作的评价作用。
纳税人权益保护工作任重而道远，国税总局对纳税人权利与义务的最新界定为纳税人权益保护工作扫除了障碍，指明了方向。随着维权体系和各项机制的逐步完善，纳税人自主维权意识将会得到显著提高，地税机关在权益保护工作中的角色将由主导者逐步弱化，转而成为信息提供者和接受监督者，纳税人权益保护工作将逐步步入良性循环的和谐轨道，我们将在工作实践中不断积累维权经验，推动纳税人权益维护工作的科学发展、和谐发展。
参考文献
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课题组组长：鞠洪亮
成员：张晓芳 张勇（执笔）王志威 马春涛
该文获江苏省税务学会2010年度调研课题优秀成果二等奖
